Народные депутаты на заседании Верховной Рады, фото из архива
пресс-служба Верховной Рады

Оригинал на сайте гражданской сети "Опора"

По двухгодичным показателям эффективности законотворческой работы и законодательной способности Верховная Рада VIII созыва выглядит несколько лучше Рады VII созыва, однако уступает парламентам более ранних созывов.

Низкая продуктивность законотворческой работы парламента

Лишь 11% законопроектов, зарегистрированных в течение 2 лет в Верховной Раде 8-го созыва, стали законами. Низкий уровень производительности законотворческой работы является институциональной проблемой украинского парламентаризма, которая присуща всем созывам Верховной Рады. При этом наблюдается негативная тенденция к убыванию коэффициента законотворческой продуктивности Верховной Рады или отсутствию ощутимого прогресса по этому показателю. В течение первых двух лет деятельности Верховная Рада VIII созыва по продуктивности законотворческой работы больше всего похожа на парламенты VII (2012-2014 гг. ) и IV созывов (2002-2006 гг.), которые действовали во времена острейших политических кризисов периода независимости Украины. В то же время рекордным является коэффициент производительности Верховной Рады ІІІ созыва, депутаты которой положительно проголосовали за 29% законопроектов от общего количества зарегистрированных.

"Опора"

Президент и правительство продуктивнее в законотворческой работе, по сравнению с депутатами

81% законопроектов, инициированных президентом за два года деятельности Верховной Рады, в итоге стали законами. Почти треть (29%) правительственных законопроектов, внесенных в парламент, были положительно проголосованы. В то же время среди зарегистрированных депутатами законопроектов лишь 7% (каждый 15-й) вступили в силу.

"Опора"

Такая ситуация характерна для всех созывов парламента. Коэффициент законотворческой продуктивности депутатов постепенно уменьшается от максимального значения в 16%, достигнутого Верховной Радой ІІІ созыва, до 6-7%, продемонстрированных парламентами двух последних созывов. Коэффициент законотворческой продуктивности правительства несколько вырос относительно показателя, достигнутого предыдущим созывом Верховной Рады, – с 25% до 29%, но ниже по сравнению с более ранними созывами украинского парламента. В то же время президент демонстрирует положительную динамику и более высокий уровень производительности законотворческой работы (81%), по сравнению с предыдущими созывами. Вероятная причина такого дисбаланса в том, что президент и правительство значительно прагматичнее и ответственнее пользуются своим правом законодательной инициативы и концентрируют усилия в инициировании и продвижении ограниченного числа приоритетных законопроектов.

"Опора"

Новости по теме: "Опора": Из законопроектов, зарегистрированных в Раде 8-го созыва, законами стали 11%

Нет существенных различий между показателями законотворческой продуктивности различных фракций. Коэффициент одинаково низок и варьируется от 3,6% ("Оппозиционный блок") до 13,8% (Радикальная партия). В целом ожидаемо более низкие показатели продуктивности законотворческой работы демонстрируют фракции, которые не относятся к проправительственной коалиции, и несколько выше – пять фракций, которые входили в состав коалиции "Европейская Украина".

"Опора"

Четверть депутатов имеют "нулевой" уровень законотворческой продуктивности

Коэффициент индивидуальной законотворческой активности лишь десяти депутатов составляет более 30%. Лидерами здесь являются Богдан Онуфрик ("Блок Петра Порошенко") с показателем 57% производительности, Виктория Сюмар ("Народный фронт") с показателем 42% и Глеб Загорий ("Блок Петра Порошенко") с показателем 38%.

"Опора"

"Опора"

Вместе с тем, 99 народных депутатов продемонстрировали нулевой показатель производительности законотворческой работы в течение двух лет, несмотря на значительное количество инициированных законопроектов. Антилидерами здесь являются, главным образом, депутаты фракции "Оппозиционный блок". Так, Наталья Королевская присоединилась к разработке 97 законопроектов, ни один из которых не стал законом. У Юрия Солода таких законопроектов – 79, Дмитрия Шпенова – 69, Александра Вилкула – 58. Внефракционный Евгений Мураев инициировал 90 законопроектов, ни один из которых не вступил в силу.

"Опора"

Депутаты регистрируют больше законопроектов, чем в состоянии рассмотреть

Абсолютное большинство законопроектов в Верховной Раде разных созывов инициируют народные депутаты, что и приводит к низким показателям законотворческой продуктивности фракций, индивидуально депутатов и парламента в целом. Народные депутаты Верховной Рады VIII созыва за первые два года зарегистрировали вдвое больше проектов законов, чем их коллеги, которые работали в парламенте далекого III созыва. Доля правительственных и президентских законопроектов является минимальной и, сравнивая с предыдущими созывами, постепенно уменьшается. Этим украинский парламент отличается от парламентов стран Европейского Союза, где обычно правительство выступает в роли инициатора наибольшего количества законодательных инициатив.

"Опора"

В рамках существующего правового регулирования количество законов, которые способен принять парламент, является ограниченной и относительно фиксированной величиной. Условно говоря, можно установить пропускную способность парламента – количество законов, которые способен продуцировать парламент в пределах определенного временного промежутка. Так, за первые два года деятельности Верховной Рады разных созывов этот показатель не превышал 557 законов (в Верховной Раде ІІІ созыва) и не опускался ниже отметки в 171 закон.

Новости по теме: Гройсман надеется, что Верховная Рада рассмотрит бюджет-2017 в ближайшие пленарные недели

Однако депутаты, регистрируя все большее количество законопроектов, не обращают внимания на это ограничение и так же не учитывают вызванные этим последствия – дополнительная нагрузка на комитеты, аппарат Рады и фракции – из-за необходимости обрабатывать все большее количество законопроектов в тех же временных пределах. Депутаты физически не успевают рассмотреть все проекты законодательных актов, которые по их инициативе попадают в парламент, не говоря уже о возможности их основательного анализа или доработки.

При сохранении такой динамики каждые 8 из 9-ти проектов законов, зарегистрированных депутатами в парламенте, не имеют перспектив стать законами.

Вместе с тем, есть депутаты, которые вообще не принимают участия в разработке законопроектов. Так, внефракционный Сергей Клюев за два года не инициировал ни одного законопроекта. Лишь по одному законопроекту за этот период инициировали внефракционные Константин Жеваго и Павел Балога и Денис Омельянович и Дмитрий Добкин из фракции "Оппозиционный блок".

На каких законотворцах лежит ответственность за текущую политику?

Проанализировав, кому принадлежит авторство законов, которые приняты парламентом в течение последних двух лет и которые устанавливают новые правила игры в рамках существующего правового поля, можно выяснить, какова доля ответственности различных субъектов законодательной инициативы за текущую политику. Из общего количества законов, принятых парламентом VIII созыва (516 документов), 51% принадлежит депутатам, 34% инициировало правительство и 15% – президент. Таким образом, несмотря на низкие показатели продуктивности законотворческой работы, депутаты не в меньшей степени ответственны за созидание текущей политики и обновление правового поля, чем правительство или президент. При сравнении с предыдущими созывами Верховной Рады наблюдается тенденция к росту в общем количестве принятых законов, доли депутатских законов (с 29% до 51%) и соответствующее уменьшение доли правительственных и президентских законов.

В разрезе фракций главная ответственность за создание текущей политики путем инициирования новых законов лежит на "Блоке Петра Порошенко" и "Народном фронте". 71% всех ныне действующих законов, зарегистрированных депутатами и принятых в парламенте VIII созыва, был разработан при участии депутатов фракции "Блок Петра Порошенко". "Народный фронт" принял участие в подготовке более половины (58%) действующих законов. В то же время их партнеры по парламентской коалиции "Европейская Украина" (которая просуществовала до февраля 2016 года) приняли участие в подготовке лишь трети законопроектов, которые в итоге стали законами. То есть 2/3 действующих законов были разработаны без непосредственного участия "Самопомочи", Радикальной партии и "Батькивщины". Их партнерство по коалиции в большей степени проявлялось в совместном голосовании за законопроекты других фракций, чем в инициации (разработке) совместных законопроектов.

"Опора"

"Опора"

"Опора"

Фракционное взаимодействие в парламенте

Общность голосований фракций характеризует уровень взаимодействия и согласованности позиций фракций во время голосований. Фактически показатель общности голосований демонстрирует, какова реальная конфигурация парламентского большинства и насколько она является прочной.

Так, ядром проправительственной коалиции являются "Блок Петра Порошенко" и "Народный фронт", у которых показатель совместимости голосований составляет рекордные 96%. Главными союзниками этих фракций во время принятия решений остаются их экс-партнеры по коалиции "Европейская Украина" (которая в феврале 2016 прекратила свое существование). Уровень взаимодействия двух правительственных фракций с Радикальной партией немного меньше – 80%, с фракцией "Самопомочи" – почти 70%, с "Батькивщиной" – чуть более 60%. После распада коалиции "Европейская Украина" показатели совместимости голосований фракций, входивших в коалицию, существенно не изменились. Распад парламентской коалиции стал причиной переформатирования правительства и смены риторики коалиционных фракций, но не повлиял на поведение этих фракций во время голосований. Основным антагонистом проправительственных фракций является "Оппозиционный блок", у которого показатель совместимости голосований составляет 4%.

"Опора"

Ненадлежащая дисциплинированность народных депутатов

В Верховной Раде VIII созыва нет депутатов, которые приняли участие во всех без исключения голосованиях во время пленарных заседаний. За два года работы действующего парламента состоялось 6726 голосований. Медианное значение посещаемости пленарных заседаний всеми депутатами составляет 85%. Это означает, что во время голосований в Верховной Раде в среднем присутствуют 358 депутатов. Некоторые из них проигнорировали более 90% всех голосований в парламенте. Антилидерами по этому показателю являются внефракционные депутаты Андрей Билецкий (посещаемость голосований – 1%), Дмитрий Ярош (3%), Сергей Клюев (3,2%), Ефим Звягильский из фракции "Оппозиционного блока" (7,2%) и внефракционный Константин Жеваго (7,5%).

В разрезе фракций тремя самыми дисциплинированными парламентскими фракциями являются "Народный фронт" (показатель посещаемости пленарных заседаний – 88%), "Блок Петра Порошенко" (86%) и "Самопомич" (83%). Более чем 70%-й показатель участия в голосованиях продемонстрировали фракции Радикальной партии, "Батькивщины" и группы "Видродження". Наименее дисциплинированной является фракция "Оппозиционного блока", которая в среднем приняла участие в 63% голосований. Это означает, что в среднем на пленарных заседаниях голосуют 27 (из 43) депутатов "Оппозиционного блока".

"Опора"

Кроме дисциплинированности, которая заключается в участии/неучастии в голосованиях, отдельным ее проявлением у депутатов является их фракционная лояльность. Показателем лояльности депутатов является количество голосований, когда позиция депутата совпадает с позицией большинства членов фракции. Лояльность каждого депутата варьируется от 0% до 100%. Полностью лояльных депутатов (на уровне 100%) нет ни у одной фракции.

Новости по теме: Раде предлагают лишать нардепов половины финансовых выплат за прогулы заседаний

В то же время в каждой фракции есть депутаты-бунтари, которые голосуют наименее дисциплинированно и зачастую отклоняются от согласованной позиции фракции. Они не воспринимаются как угроза, если фракции удается обеспечивать стабильную лояльность большинства своих членов. Разница между фракциями заключается лишь в том, какой уровень несогласия отдельных депутатов они допускают. Наибольшим этот показатель является у фракции "Блок Петра Порошенко", где различие депутата Виталия Чепиноги с позицией большинства его фракции составляет рекордных 79%. Следующими идут фракция "Народного фронта" и группа "Партия "Видродження", где несогласие с позицией фракции достигает 63% (Денис Дзензерский) и 62% (Василий Гуляев) соответственно. В "Оппозиционном блоке" наибольшим бунтарем является Игорь Шурма – 58% голосований против линии фракции. На этом фоне качественно отличаются фракции "Батькивщины", "Самопомочи" и Радикальной партии, где самые высокие показатели расхождения позиций отдельных депутатов с позицией фракции не превышают 29% (в Радикальной партии Андрей Лозовой – 21%, в "Самопомочи" Татьяна Острикова – 28%, в "Батькивщине" Андрей Кожемякин – 29%).

"Опора"

Редакция может не соглашаться с мнением автора. Если вы хотите написать в рубрику "Мнение", ознакомьтесь с правилами публикаций и пишите на blog@112.ua.