Министр обороны Степан Полторак
Пресс-служба Министерства обороны Украины
Одной из важнейших реформ в Вооруженных силах Украины является внедрение гражданско-демократического контроля. Как считают специалисты отрасли, если часть решений будут принимать компетентные гражданские лица в Министерстве обороны, это позволит уменьшить уровень коррупции и разгрузит военное руководство, которое должно заниматься оперативным планированием, а не бюрократическими моментами. Чтобы избежать манипуляций, следует рассказать, что такое гражданско-демократический контроль ВСУ, как он будет обеспечиваться и какова в этом роль отдельного гражданина или гражданки страны. Об этом 112.ua поговорил с Олесей Фаворской, координатором проектов Офиса реформ МО.

Украина взяла на себя международные обязательства установить демократический контроль над силовыми структурами, в частности об этом говорится в таких документах, как "Партнерство ради мира: Рамочный документ", "Хартия об особом партнерстве между Украиной и НАТО", а также "Кодекс поведения относительно военно-политических аспектов безопасности", утвержденный на Будапештском саммите ОБСЕ в 1994 году.

"Демократический гражданский контроль является составной частью более широких гражданско-военных отношений, которые регулируют взаимодействие между гражданами, государством и военными, поэтому отдельные граждане являются его участниками по определению. Если коротко, в классическом понимании, гражданский демократический контроль означает превращение Вооруженных сил в открытый, понятный для общества институт, который действует в рамках законодательства. Вооруженные силы подчиняются демократически избранной власти и подлежат надзору с точки зрения доступа к информации со стороны СМИ и общественных организаций. Поэтому контроль должен быть "демократичным" по определению.

Принцип "гражданского" обеспечивается верховенством гражданских органов исполнительной, законодательной власти и системы судопроизводства. Парламент, как правило, принимает ключевые решения о провозглашении войны и мира. Он законодательно обеспечивает, а значит контролирует, оборонную политику, а также осуществляет фактический контроль за расходами на оборону в рамках бюджетного процесса.

Роль гражданского общества, или "общественный" контроль тоже является частью этого комплекса. Это скорее не контроль, а надзор. В условиях зрелого гражданского общества он обеспечивается, как правило, прежде всего именно массмедиа, а затем неправительственными организациями, независимыми think-tank-ами с гражданской академической экспертизой и стратегической аналитикой. Таким образом общественность, не будучи системно внутри принятия решений по применению Вооруженных сил, на них влияет.

И отдельной составляющей демократического гражданского контроля является контроль за обеспечением прав военнослужащих, прав человека и гражданина в условиях прохождения военной службы. Я не являюсь специалистом в этой области, но изучая международный опыт, могу сказать, что чаще всего это реализуется через отдельный институт Уполномоченного по правам военнослужащих (омбудсмена) и независимой службы генеральной инспекции вооруженных сил".

Следовательно такое строение: демократичность обеспечивается через представительную демократию и выборность власти, которая контролирует ВСУ, гражданскую составляющую – поскольку эта власть гражданская (в частности должен быть гражданским министр обороны и его заместители, об этом позже), общественность - это роль прессы и общественных организаций, и омбудсмен или генеральная инспекция, которые отвечают за соблюдение прав военнослужащих. Все это в Украине было и раньше, скажете вы, и будете почти на 100% правы. Насколько это эффективно обеспечивается – отдельный вопрос.

Офис Реформ МОУ

"Система демконтроля с 2003 законодательно регулируется Законом "О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства", и пока не принят новый закон "О Национальной безопасности", который еще находится в стадии разработки законопроекта, но в случае принятия, скорее всего, впитает себя и положение об обеспечении демократического гражданского контроля.

Международные эксперты из демократического контроля сектора безопасности и обороны определяют и признают как уникальный опыт роль гражданского общества Украины, а именно волонтеров. С точки зрения консолидированной демократии такое состояние является наивысшей ценностью. Это должно сохраняться и укрепляться дальше.

С другой стороны, то, что в 2014-2015 годах волонтеры принимали участие в обеспечении формой, бронежилетами, спальниками, медикаментами, машинами и запчастями, приборами ночного видения – это признак и прямое следствие предыдущего системного кризиса, умышленного уничтожения Вооруженных сил и неэффективного управления, в условиях отсутствия того же гражданского и демократического контроля и надзора, должного внимания к этому вопросу со стороны гражданского общества.

Я лично с июня 2014 была частью этого уникального опыта волонтерства в медицинском направлении, обеспечение аптечками, начиная от фандрейзинга и комплектования и доставки непосредственно до "куда нужно". И сейчас, с "высоты" 2017 хорошо осознаю, насколько все качественно изменилось в Вооруженных силах. Обеспечение, боевая подготовка, переход на контрактную армию, начало планирования на основе возможностей, принятие стратегических документов по реформированию сектора обороны с четко определенными целями и дорожной картой их реализации – даже если все это происходит не без проблем "роста", недостатков и задержек, все равно это свидетельство глубоких необратимых системных изменений.

По моему убеждению, имея такой уникальный непосредственный опыт, гражданское общество, волонтеры, должны реализовать его уже на уровне привлечения к системным изменениям.

Офис Реформ МОУ

Уникальным примером привлечения волонтеров является развитие собственных потенциалов беспилотной авиации Вооруженных Сил Украины, которое происходит на платформе и при непосредственном участии объединенного волонтерского опыта. Стоит также упомянуть и правовую помощь мобилизованным и демобилизованным, контрактникам и ветеранам, которую в течение трех лет обеспечивает ОО "Юридическая сотня", деятельность Совета Волонтеров и, самое главное, деятельность местных общественных и волонтерских организаций Харькова, Днепра, Одессы, Мариуполя, других городов, которые давно уже выросли из роли "быстрого реагирования" на обеспечение необходимых потребностей воинских подразделений, госпиталей и пострадавшего населения к роли мощных и эффективных участников гражданско-военных отношений, действенных организаторов взаимодействия между воинскими частями, местными администрациями, бизнесом и неравнодушными гражданами.

Для этого были созданы Общественные советы при министерстве. По своему формату это тоже демократический общественный контроль?

Общественные советы - это чисто наше "совковое"... Но, тем не менее, и Общественный совет, и Офис Реформ, и Совет волонтеров – это все элементы демократического контроля. По идее, если бы Общественный совет был правильно организован, хранил бы принципы прозрачности, отчетности, (то, что сейчас пытается делать Общественный совет Минздрава), то это была бы классная платформа для реализации общественного контроля со стороны общества.

Формально это легализованная организация гражданского общества, законодательно и формально признанная, и правительством, и самим Министерством обороны как информационно-аналитический, консультативный, посреднический орган, созданный для содействия участию общественности в формировании и реализации оборонной политики.

Чтобы восстановить авторитет, доверие и уважение Общественного совета Министерства обороны, мы предложили ввести открытое рейтинговое интернет-голосование на сайте Минобороны. Это можно реализовать с подтвержденными процедурами конкурса, которые доказали свою результативность при формировании общественных советов в Минздраве и НАБУ, включая представление конкурсантами и публикацию отчетов о деятельности общественных организаций за предыдущий год, автобиографий и, что важно, мотивационных писем кандидатов, а также обеспечение доступа к протоколу голосования и поиск собственного голоса.

Вручение сертификата об обучении по программе "Управление сектором обороны в широком контексте безопасности". Академия обороны Великобритании. 2017 год.
Фото Олеси Фаворской

Если набирать профессиональных гражданских менеджеров, им надо соответственно платить. Сейчас в Министерстве обороны гражданские получают гораздо меньшую зарплату, чем военнослужащие.

Есть вопрос привлечения ценных специалистов на государственную службу в целом, а не только в оборонное ведомство. И как обеспечить их подготовку в вопросах обороны, если не брать из числа военных на пенсии и уволенных в запас? Но каким образом тогда произойдет обновление кадров и привнесение подлинной гражданской экспертизы? Возможно, это может быть решено в рамках реализации Стратегии реформирования государственного управления до 2020 года. Реализация этой стратегии может иметь и другое важное значение для Министерства обороны - утверждение и применение типовой структуры, разграничение между политическими и административными функциями, создание директоратов, усиление роли Департамента военной политики, стратегии и международного сотрудничества.

В стратегическом бюллетене до 2020 года министр должен быть гражданским, его заместители тоже. Как это будет происходить? Это будет Степан Полторак, и он сложит свои военные полномочия, или это будет совсем другой человек, который будет каким-то образом выбран?

В стратегическом оборонном бюллетене нет ответа "каким образом". Есть задача 1.1.1. до конца 2018 года назначить гражданских министра обороны, заместителей государственного секретаря и руководителей структурных подразделений аппарата Министерства обороны Украины.

Относительно фигуры гражданского министра – мир знает разные модели. Есть действительно страны, где назначенный министр абсолютно гражданский человек и не имеет никакого отношения к оборонным ведомствам. И он или она может быть эффективным управленцем. Есть страны, где его "гражданскость" обеспечена определенным сроком после увольнения со службы, для того чтобы сделать гражданским человека ментально и обеспечить определенную потерю связей, определенных профессиональной военной деятельностью и принципом "единоначалия". Насколько это удается и является чисто формальным требованием – вопрос дискуссионный. Но, если мы возьмем, например, Соединенные Штаты, то назначение Секретаря [министра] обороны является прерогативой президента с утверждением Сенатом. Иногда ценится именно его предыдущий военный опыт как у нынешнего секретаря Мэттиса, иногда это чисто политическое назначение, как в случае Рамсфельда.

Кстати, когда Мэттиса назначили министром обороны США, то появилась мысль, что это является первой демонстрацией отступления от такого "огражданивания" военных и принципом обеспечения гражданского контроля в целом, ведь прошло менее 7 лет, определенных законодательством. Я смотрю на это с другой стороны. Для меня это лучшая демонстрация эффективности применения гражданского демократического контроля, поскольку это было через применение системы сдержек и противовесов с голосованием обеих палат парламента, а значит политическим консенсусом. Поэтому это действительно демонстрация действенности этого механизма доминирования гражданского принятия решений над военными.

Очень важно, чтобы эффективность демократического контроля делала военнослужащих и гражданских союзниками, а не оппонентами. Гармоничное "интегрированное" управление в этом случае возможно при условии, когда решения относительно оборонной политики и планирования, по крайней мере, на стратегическом уровне принимаются или гражданским руководством при условии обеспечения надлежащей роли профессионального мнения военных, или принятие решений совместно, в зависимости от конкретной сферы ответственности. А это предусматривает, что гражданские и военные знания одинаково ценятся, как разноплановые, но равнозначные.

В любом случае это означает формирование профессионального гражданского потенциала кадрового состава и профессионализм гражданских специалистов при принятии решений относительно оборонной политики. А это может происходить лишь при условии высокой компетенции государственных гражданских служащих. Очевидно, что демократический контроль не может состояться без гражданских специалистов, которые, являясь экспертами в своих профессиях, также глубоко понимают военную сферу.

Какова роль Офиса реформ в обеспечении демократического гражданского контроля?

Офис реформ, будучи консультативно-совещательным органом, созданным приказом министра обороны Украины, который состоит из гражданских экспертов, сам по себе является элементом демократического гражданского контроля в форме привнесения гражданской экспертизы во внедрении реформы в Вооруженных силах и внедрение лучших методов управления, в частности управления проектами.

Кроме того мы входим в состав комитета реформ, который занимается координацией, мониторингом и оценкой военной реформы. И именно в рамках выполнения оперативной цели 1.1. "Демократический гражданский контроль над силами обороны, который осуществляется за счет повышения эффективности деятельности Министерства обороны Украины и усиления связей с Верховной Радой Украины и гражданским обществом" мы реализуем совместный проект с усиления демократического гражданского контроля над Вооруженными Силами Украины.

Это один из приоритетных проектов и в 2017 году нашей задачей была подготовка действенных механизмов демократического контроля и в этом году внимание было сосредоточено на подготовке проекта концепции и обсуждению ее со всеми участниками: военными, экспертами и гражданским обществом на шести круглых столах в различных городах Украины (Харьков, Днепр, Одесса, Львов, Мариуполь и Киев). В своей работе мы сосредоточили внимание на гражданском управлении с усилением роли государственного секретаря, открытости министерства к диалогу между ВСУ и обществом и обеспечении защиты прав военнослужащих

Но во время круглых столов наибольший интерес в ходе обсуждения вызвали тема усиления защиты прав военнослужащих и механизмы обработки запросов, обращений и жалоб.

Международный круглый стол по концепции усиления демократического контроля над Вооруженными Силами. Ноябрь 2017
Пресс-служба Министерства обороны Украины

В проекте демократического контроля присутствует такой тезис "военнослужащий – это гражданин в униформе". Это немецкая модель. То есть с одной стороны, ты обладаешь всеми своими правами и обязанностями как гражданин, но когда ты в форме, у тебя есть определенные ограничения, и эти ограничения должны быть прописаны (на свободу выражения мнения, вступление или участие в организациях, политических партиях, и военных организациях). У нас есть нечто подобное, чтобы были четко прописаны эти ограничения свобод?

Есть, думаю, что законами и уставными документами ограничено, но я не думаю, что у нас есть единственный документ, который адресует этот вопрос. По вопросу ограничения распространения информации - это еще и вопрос внутренних коммуникаций. Это не должно быть проблемой самоконтроля военных относительно выражения собственного мнения. Это вопрос управленческого звена, которое разрабатывает инструкции и обеспечивает подготовку личного состава по этим вопросам. И определение ответственности за это. Это не проблема солдата, сержанта, младшего офицера - это проблема отсутствия понятной политики и доведения ее до личного состава.

Еще есть и вторая составляющая "гражданина в форме". Не вопрос в чем он ограничен в силу своей профессиональной деятельности, а вопрос, как обеспечиваются его гражданские права. Поскольку он служит в Вооруженных силах, то имеет какие-то ограничения даже чисто физического порядка, однако он должен иметь доступ к своим гражданским правам – как минимум, правам человека.

У нас действует институт омбудсмена на уровне парламента. Например, если военного дискриминируют и он считает, что его права человека ограничиваются во время прохождения службы. Какие у него есть варианты решения этой проблемы? Сначала написать рапорт на своего командира. Но если его ограничивает именно его командир – уже позвонить на горячую линию. Хорошо, она находится в Минобороны. Начинается решение внутри ведомства, и оно проходит по той же самой линии. Как вы думаете, у военнослужащего будет доверие к этому? Будет желание обращаться? У него, как минимум, должна быть обеспечена вторая точка входа, альтернативная линии своего командования. Это инструмент обеспечения его прав.

То есть военного омбудсмена нам не надо? Достаточно гражданского уполномоченного по правам военнослужащих?

Статус омбудсмена важен, потому что у него должны быть определенные процессуальные полномочия. В Украине правами военнослужащих в этом институте занимается Представитель Уполномоченного по вопросам защиты прав военнослужащих. Он действует по двум направлениям: мониторинговые визиты в воинские части и рассмотрение жалоб, заявлений о нарушении прав граждан, размещенных в средствах массовой информации. Согласно ежегодному докладу за 2016 год, в офис представителя по вопросам защиты прав военнослужащих было, по-моему, чуть более 700 обращений, и лишь около 10% из них - от действующих военнослужащих. Это получается 2 обращения в день. Это не свидетельство отсутствия проблем, а свидетельство недостаточной информированности и доверия. Когда будут показатели 100 обращений в неделю – это означает, что уровень доверия есть. Роль омбудсмена, как второй точки входа, у нас частично решают волонтеры, до сих пор.

Поэтому, институт омбудсмена как инструмент обеспечения прав военнослужащих нужно развивать. Мы рассматривали несколько моделей. Как транзитную, переходную модель, мы смотрели на канадский опыт, у них омбудсмен по правам военнослужащих в структуре Министерства обороны. Он независимый, докладывает напрямую министру. В Украине, если создавать отдельного парламентского омбудсмена по правам военнослужащих – это займет больше года. Это изменение не только законодательства, но и Конституции, поэтому для нас это не лучший вариант. Но насколько эффективным является введение независимого института омбудсмена и доверия к нему, если он будет в структуре Минобороны – это вопрос. Мы обсуждали эту идею с военным омбудсменом на уровне министерства с международными экспертами. В принципе, как переходную модель, ее поддерживают.

Школа оборонного менеджмента. Что это за проект и чья это инициатива?

Идея проекта возникла после встречи представителя министерства обороны Великобритании и министра обороны Украины летом 2016-го года. Идея - создать центр, который будет обучать высшее руководство тем необходимым управленческим знаниям, которых, как правило в вооруженных силах особенно постсоветских стран, не было. Это те знания, которые ты получаешь, например, в бизнес-школах: стратегический анализ, управление рисками, управление изменениями, планирование, программирование и проектный менеджмент, стратегические коммуникации. А также расширение понимания руководства и управления сектором безопасности и обороны в широком стратегическом контексте. Украинских военных на это не затачивали, так же как и госслужащих. В то время повсюду произошла интеграция гражданского и военного образования. Ну как сделать реформу, если ты не разбираешься в управлении изменениями? И очень много концептов, которых у нас никогда не было. Должна быть какая-то платформа, которая это создает.

Фото Олеси Фаворской

Мы сейчас работаем над концепцией. Я всегда была сторонницей того, чтобы это было именно в университете обороны имени Черняховского, потому что он в чисто регулятивном, законодательном плане имеет очень хорошие основания: имеет государственную аккредитацию и государственную лицензию на повышение квалификации офицерского состава и государственных служащих. Кроме того, это возможность развивать тех специалистов, которые уже получили образование заграницей, а их достаточно, и мы не используем их знания в полном объеме. Я видела, как Грузия это сделала, как это реализовано в Великобритании.

Курсы короткие, построены по модульной системе, модуль длится 3-4 дня. Прослушал первый модуль - усвоил. Можно выбрать углубленный курс, или если нужен более стратегический уровень, который ориентирован на несколько направлений.

А кто будет преподавать?

Наши образовательные партнеры-иностранцы вместе с нами. То есть, они вместе с нашими кадрами разрабатывают программу. Такую же модель реализовали британцы в Индонезии. Они там открыли магистратуру, приехали, вместе с индонезийцами разработали программу, первый год ее вместе преподавали, помогли организовать администрирование программы, а потом сказали: "Молодцы, дальше сами". И теперь приезжают раз в год для того, чтобы контролировать качество работы.

Очень много сейчас тратится и усилий, и денег международных партнеров, чтобы они привозили свои курсы и программы в Украину. Есть некоторые очень эффективные, есть менее эффективные, но вот они приехали, провели занятия, и что у нас осталось? Это не является инвестицией в развитие собственного образовательного потенциала.

Надеюсь, что первый этап – пилотный будет возможно запустить со следующего академического года. Если мы все сделаем вовремя – то с сентября.

***

Гражданско-демократический контроль - это не отчет перед общественными организациями или право человека с улицы зайти в оборонное ведомство для проверки, потому что он платит налоги. Гражданско-демократический контроль - это усиление парламентского контроля над ВСУ, над выполнением оборонной целевой программы, за закупками в сфере безопасности и обороны. Гражданско-демократический контроль - это преобразование Министерства обороны в гражданское ведомство, где профессиональные военнослужащие занимаются планированием и управлением Вооруженными силами, а компетентные гражданские специалисты думают об обеспечении, информировании, сотрудничестве с партнерами и других бюрократических или дипломатических вопросах. Реализовать все это удастся только в том случае, когда сознательное гражданское общество будет понимать, что на выборах он или она не просто выбирает депутата, а участвует в жизни армии в данном случае, а следовательно ответственный за безопасность своей страны; когда медиа будут формировать запросы к чиновникам, исходя из потребностей гражданского общества на эту информацию; когда командир боевого подразделения не будет тонуть в бумагах, а заниматься своей прямой обязанностью - подготовкой личного состава.

Ирина Сампан