Множественное гражданство в Украине: Угроза, реальность или вынужденная необходимость?

Множественное гражданство в Украине: Угроза, реальность или вынужденная необходимость?
Из открытых источников

Василий Филипчук

украинский дипломат

Оригинал на странице Василия Филипчука в Facebook

Несколько недель назад действующий министр иностранных дел предложил провести в украинском обществе дискуссию относительно двойного гражданства. Поскольку желающих выполнить это поручение Павла Климкина не нашлось, мы с коллегами решили взяться и за это неблагодарное дело. И для начала нашли карту мира, где разными цветами показаны страны, где разрешено, полностью или частично, двойное или множественное гражданство, и где запрещено. После этого работать с данной темой стало проще – ведь, как оказывается, абсолютное большинство цивилизованных стран уже давно забыло об этом архаичном паспортном крепостничестве и уважает право своих граждан иметь "юридически определенную правовую связь" не только с одной, а двумя, тремя, четырьмя и более странами в мире.

Институт гражданства в определенной степени отражает текущее состояние международной политики – представление о характере и степени связи между человеком и государством, проявлении государственного суверенитета, пути приобретения и трансформации идентичности, в том числе национальной, грани и степени свободы людей. "Подданные" времен Средневековья никоим образом не могли избирать своих правителей. Более того, их собственная идентичность определялась монархами, в частности посредством перераспределения территорий в результате войн. Люди, жившие на аннексированных территориях, а аннексировали территории часто, просто меняли свою лояльность в пользу очередного монарха или феодала. Места ни для гражданства, ни для демократии в таких процессах не было. 

Новости по теме

Геополитические катаклизмы 20 века, такие как передача территорий и населения, распад империй, массовая мобилизацию, сделали проблему гражданства актуальной, а некоторые изменения этого института – необходимыми. Государства стремились укрепить власть над территориями и людьми, привязав последних к первым. Результатом таких усилий стала Гаагская конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве от 1930 года. В ней говорилось о том, что общим интересам международного сообщества соответствует состояние вещей, при котором каждый человек имеет гражданство, причем только одно гражданство. Подобные же взгляды были отражены в Конвенции о сокращении случаев множественного гражданства и о воинской повинности в случаях множественного гражданства от 1963 года. Государства пытались сохранить контроль над собственными гражданами, несмотря ни на что.

Институт гражданства претерпел существенные изменения уже после "холодной войны". На повестку дня вышли вопросы прав человека, защиты национальных меньшинств и миграции. В мире определенно действовали тенденции глобализации и демократизации, которые требовали новых подходов к развитию отношений между государствами и людьми. 

Национальные меньшинства, в частности необходимость защищать их права, способны ослаблять так называемый вертикальный суверенитет.

Миграция и развитие технологий создают возможности для нового образа жизни – трансграничного, когда границы между государствами превращаются в условность. Неизменная, постоянная связь с конкретными политическими единицами значительно ослабляется, а местами превращается в анахронизм. Институт множественного гражданства распространяется вместе с глобальной миграцией. Люди с высокой мобильностью способны создавать особую транснациональную среду и иметь несколько идентичностей, форм лояльности и создавать сети, которые проникают в различные сферы общественной жизни.

На карте обозначены запрет или разрешение на двойное гражданство в мире: Зеленый – Разрешено (применяется правило основного гражданства) Желтый - Ограниченное Красный – Запрещено (за исключением добровольного вступления) Международный центр перспективных исследований

Так называемая горизонтальная плюрализация гражданства в большей мере соответствует новейшим тенденциям глобализации и нормам отношений между государствами и людьми, которые ими создаются.

Правила, нормы и традиции использования института гражданства, включительно с разрешением или неприятием двойного или множественного гражданства, различаются в разных странах и не образуют какой-либо четкой системы. Государства устанавливают собственные правила, и нормы разных стран часто противоречат друг другу. Исторические традиции, текущая повестка дня, состояние двусторонних отношений, соображения безопасности, миграционные вопросы делают законодательные подходы к гражданству динамичными и гибкими. 

Страны, которые не признают двойное гражданство по каким-либо причинам, как правило, вводят нормы, по которым приобретение гражданства другого государства приводит к потере начального гражданства. Такие нормы действуют, например, в Австрии или Норвегии в Европе, а также в таких крупных странах Азии, как Китай, Индия, Япония, Индонезия, и в ряде других стран. Гражданство некоторых стран можно приобрести только предварительно отказавшись от текущего. Ярким примером в этом отношении являются США, где нужно принять присягу перед специальной комиссией. В то же время в некоторых странах существуют специальные процедуры отказа от гражданства, которые не имеют ничего общего с принятием присяги перед иностранной (американской) комиссией. Это приводит к случаям, когда присяга выступает достаточным условием для того, чтобы США считали человека своим гражданином, но недостаточным для того, чтобы так же считало родное для этого человека правительство.

Новости по теме

Страны, разрешающие двойное гражданство, делают это по разным мотивам и в разных условиях. В отдельных случаях права лиц с двойным гражданством ограничиваются. В Египте или Армении лица с двойным гражданством не могут быть избранными в парламент. Испания же имеет ряд двусторонних соглашений со странами Латинской Америки по вопросам двойного гражданства, согласно которым ее граждане, живущие в этих странах и получающие там гражданство, не теряют гражданство Испании. Некоторые страны признают двойное гражданство только с несколькими другими странами, причем список таких стран может иметь любой вид. Например, Аргентина признает только гражданство Испании и Италии на собственной территории. Большинство экономически развитых стран признают двойное гражданство – исключениями являются Австрия, Нидерланды, Испания, Норвегия, Япония, Сингапур. 

На постсоветском пространстве двойное гражданство разрешено в Российской Федерации, при этом граждане, которые его имеют, обязаны письменно уведомлять об этом государственные органы власти. Около 75-80 стран мира не признают двойного гражданства, и большинство из них расположены в Африке и Азии.

Страны Европы тоже отличаются широким многообразием подходов к институту двойного гражданства. Для примера, в Италии законом не разрешено, но и не запрещено иметь двойное гражданство. Греция разрешает двойное гражданство законом, а граждане Швейцарии при получении паспорта другого государства теряют швейцарское. В Европе важным мотивом получения второго гражданства выступает стремление минимизировать налоги. Больше других двойное гражданство получают французы, бельгийцы, скандинавы и испанцы, и получают они чаще всего гражданство Монако и Андорры.

Отсутствие готовых решений и многообразие практик государств в использовании института двойного гражданства дает Украине возможность выбора собственного пути. Интенсивность миграционных процессов, география и национальные меньшинства создают предпосылки для внедрения института двойного гражданства. В отличие от многих других, в этой сфере возможны точечные решения, исключения и выборочный подход. Или же можно продолжать пользоваться весьма расплывчатым законодательством, которое открывает другие широкие возможности – для спекуляций и применения двойных стандартов.

Украинское законодательство

Вопросы гражданства в Украине регулируются Конституцией Украины, законом Украины "О гражданстве Украины" и международными договорами. Последние имеют приоритет над нормами закона, что теоретически открывает путь к более активному применению института двойного гражданства посредством заключения двусторонних соглашений. Наличие такого соглашения, по мнению некоторых исследователей, отличает двойное гражданство, признанное обеими сторонами, от второго гражданства, приобретение которого остается исключительно личным делом. 

В статье 4 Конституции указано, что "в Украине существует единое гражданство". Закон "О гражданстве Украины" раскрывает подробно содержание этого утверждения: "единое гражданство" исключает возможность существования гражданства административно-территориальных единиц Украины". Кроме того, в случаях, когда гражданин Украины приобрел гражданство другого государства, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь гражданином Украины. То же самое касается иностранцев, которые получили украинское гражданство. Это воплощение так называемого принципа "основного гражданства" (Master Nationality Rule).

Далее закон содержит ряд важных положений. В нем, например, закреплены принципы невозможности лишения гражданина Украины гражданства Украины и сохранения гражданства Украины независимо от места его проживания. Основания для приобретения украинского гражданства довольно традиционны, то же самое касается условий принятия в гражданство Украины. Характерной особенностью являются декларация об отсутствии иностранного гражданства и обязательство прекратить иностранное гражданство, которые, видимо, и выступают инструментами практического воплощения нежелания государства разрешать украинцам иметь второе гражданство. Даже из текста закона следует вывод о том, насколько трудно повлиять на эту ситуацию.

Прямых запретов иметь второе или двойное гражданство в законе нет. Более того, закон регулирует случаи, когда второе гражданство по тем или иным причинам приобретается. К примеру, в ст. 19 рассматривается случай, когда ребенок приобретает сразу два гражданства своих родителей при рождении –  "недобровольное" приобретения гражданства. Добровольное приобретение гражданства другого государства является основанием для потери украинского гражданства, но не ведет к нему автоматически. 
Факт выявления гражданства другого государства играет ключевую роль в установлении ответственности за него, но проблемы начинаются уже здесь. Украинское законодательство не определяет пути декларирования других гражданств, а другие государства не обязаны, а часто не имеют права разглашать такие данные. Запросы спецслужб остаются едва ли не единственным инструментом для установления наличия второго гражданства. В то же время потеря украинского гражданства – это фактически единственное возможное наказание за добровольное приобретение гражданства другого государства. Впрочем, это наказание применяется крайне редко.

Наряду с этим в Украине существует запрет на трудоустройство для государственных служащих при условии наличия гражданства другой страны (ст. 19 закона Украины "О государственной службе"). Кроме того, второе гражданство несовместимо с должностью судьи (ст. 126 Конституции Украины). 

В марте 2017 года президент Украины внес в Верховную Раду законопроект №6175 "О внесении изменений в закон Украины "О гражданстве Украины" относительно реализации права изменить гражданство, по которому гражданин, который добровольно приобрел гражданство другого государства, считается давшим согласие на прекращение гражданства Украины. Это – шаг в направлении усиления нормы статьи 19 текущего закона, фактически наказание потерей украинского гражданства тех, кто приобретает гражданства другого государства. В объяснении ссылаются на условия так называемой "гибридной войны", которые якобы превращают приобретение гражданами российских, венгерских, румынских или других паспортов в угрозу национальной безопасности. В то же время такое утверждение, конечно, требует более серьезного обоснования. Механизм злоупотребления вторым гражданством для подрыва государственных интересов, очевидно, требует раскрытия и детализации, особенно когда речь не идет о гражданстве государства-агрессора. Кроме того, опыт стран, которые находятся в сложной ситуации с безопасностью, на примере Израиля, свидетельствует, что второе гражданство совсем не обязательно является элементом "гибридных" или других войн.

Указанным выше законопроектом предусматриваются мониторинг публичной информации, запросы в органы власти других государств и осмотр пограничной службой для выявления нарушителей. После принятия такого закона (№ 6175) предусматривается предоставление срока для добровольного прекращения гражданства другой страны – в противном случае придется потерять украинское гражданство. Рассмотрение этого документа, впрочем, было приостановлено, и вопрос гражданства остается юридически противоречивым.

Интересно то, что в украинском законодательстве предпринимались попытки введения ответственности за сокрытие второго гражданства – и делалось это без всяких "гибридных войн". Так, в 2009 году Верховная Рада приняла в первом чтении проект закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно ответственности за сокрытие факта наличия гражданства другой страны или получения такого гражданства)".

Им предполагалось ввести юридическую ответственность всех лиц, а не только должностных и служебных, и обязанность граждан уведомлять о получении гражданства другого государства. Уголовный кодекс Украины планировалось дополнить статьей "Сокрытие множественного гражданства", которая предусматривала бы наказание в виде штрафа или лишения свободы на срок до пяти лет. Однако дальше первого чтения проект закона так и не прошел. 

Результатом всех этих довольно несистемных и разнонаправленных инициатив является и ситуация, в которой в плоскости политической риторики украинские чиновники всячески критикуют институты второго и двойного гражданства, но в юридической плоскости сохраняется аморфность и противоречивость. Формально выступая против, украинское государство не имеет действенных инструментов наказания за приобретение гражданства другого государства и редко применяет не совсем действенные существующие. Остается открытым и вопрос о том, почему, собственно, идея второго и двойного гражданства вызывает такое активное неприятие.

Ссылка на "гибридную войну" является недостаточной, учитывая то, что проблема возникла на повестке дня задолго до 2014 года. Пока что выглядит так, что словесная борьба со вторым гражданством – это этакий простой и дешевый способ реагировать на те глубокие демографические, социальные и экономические проблемы, существующие в Украине и неизбежно ведущие к оттоку населения. Слабость и неэффективность украинского государства остаются фундаментальной проблемой, и вполне возможно, что борьба со вторым гражданством является лечением симптомов, а не самой болезни.

Либерализация института гражданства: за и против

Признание двойного гражданства, конечно, является предметом политических споров, и на этот вопрос никогда нет однозначного правильного ответа. Многие страны отказываются признавать множественное гражданство по разным причинам. В то же время другие страны признают двойное гражданство и пользуются преимуществами, которые оно предоставляет. В дискуссии по этим вопросам нет ничего плохого, скорее, такая дискуссия – это то, в чем Украина сегодня нуждается.

В прошлом году премьер-министр Венгрии Виктор Орбан предложил президенту Украины Петру Порошенко заключить двустороннее соглашение о двойном гражданстве. В текущих реалиях украинского законодательства сделать это невозможно, но, возможно, есть смысл изменить законодательство? Не обязательно все, что предлагается Будапештом, несет риски и потери для Украины, и о перспективах использования института двойного гражданства, как минимум, стоит задуматься. Есть факторы и тенденции, которые делают его эффективным, но есть, и особенно в специфических украинских условиях, и такие, которые затрудняют его использование.

Наиболее общим, базовым аргументом в пользу признания множественного гражданства является динамика международно-политической ситуации. Мир быстро глобализируется и становится взаимозависимым, предоставляя людям больше свободы выбора места жительства. Эти тенденции подрывают традиционный способ понимания и реализации государственного суверенитета, который частично трактуется как поддержание фиксированной связи между человеком и государством.

Стирание государственных границ приводит к трансформации института гражданства. Другим важным преимуществом является то, что двойное гражданство представляет собой определенный символ признания многообразия, толерантности и свободы. В практическом смысле оно помогает распространять свободу движения, инвестиций и предпринимательства. В условиях интеграционных процессов, если обратить внимание на Европу, традиционные формы суверенитета вообще оказываются в кризисе, а знакомые институты требуют содержательного просмотра. В каком-то смысле борьба с двойным гражданством превращается в борьбу со временем.

Двойное гражданство также лучше совместимо с демократией, и это особенно заметно в современном мире. Право голоса связано с гражданством. Должно ли оно принадлежать людям, живущим в определенной стране? Но не все они являются ее гражданами, особенно если страна не признает двойное или множественное гражданство. Выходом из очевидно несправедливой ситуации может быть предоставление негражданам права голоса. Но это все еще является редкостью в современном мире. Более дальновидным и универсальным решением будет признание двойного гражданства. Признание двойного гражданства является также лучшим ответом на более распространенную ситуацию, когда мигранты имеют собственность, бизнес или другие интересы в более чем одной стране. Право голоса для иностранцев и право голосовать из-за границы для экспатриантов может быть решением, но открытое признание множественного гражданства вновь оказывается более эффективным. В общем, важно иметь дополнительный инструмент давления и контроля за действиями государства: более гибкий и откровенный подход к гражданству может быть удачным решением.

Вполне естественно, что вопрос двойного гражданства вызывает определенное беспокойство и создает некоторые риски.

Во-первых, оно дает возможность голосовать в двух разных государствах – в то время как люди с одним гражданством голосуют только в одном. Кажется, здесь нарушается принцип равенства. В подобных случаях необходимо гарантировать, что право голоса используется исключительно как средство контроля над правительством, решения которого могут влиять на жизнь гражданина. Если гражданин имеет интересы в двух странах, он/она должен иметь право и возможность влиять на правительство в обоих. Важно также в подобных ситуациях придерживаться принципа равной значимости голосов. Кроме того, существует риск того, что лица с двойным гражданством просто будут знать меньше о законах, нормах и правилах каждой страны, чем те, кто имеет только одно гражданство.

В более практическом смысле риски двойного гражданства связаны с тем, что государства не могут предоставлять защиту против другого государства тем, кто является гражданами обоих. Лица с двойным гражданством воспринимаются правовыми органами третьих государств так, будто они имеют только одно гражданство, и часто какое именно – решает суд. Кроме того, существуют аспекты, связанные с воинской повинностью. Если человека призвали в вооруженные силы в одном государстве, то в другом его могут обвинить в уклонении от военной службы или в службе в иностранных вооруженных силах.

Существует соответствующая Европейская конвенция, в которой говорится о том, что лица с двойным гражданством обязаны проходить военную службу лишь в одной из стран. Украина, правда, не является стороной Конвенции, поскольку не признает двойного гражданства.

Некоторые риски двойного гражданства связаны с вопросами лояльности, патриотизма и национальной идентичности. Считается, что двойное гражданство ослабляет чувство патриотизма, поскольку лица с двойным гражданством являются членами двух разных общественных групп одновременно. Кроме того, лица с двойным гражданством, имеющие другое мировоззрение, могут угрожать единству внутри общества.

Патриотизм отражает лояльность к нации и государству и становится особенно важным во время войны. Этот аргумент, на который чаще всего ссылаются в Украине, касается состояния так называемой "гибридной войны" с Россией. Считается, что признание двойного гражданства связано с риском приобретения российского гражданства большим количеством украинцев. Но этот аргумент недостаточно убедителен.

Во-первых, по действующему законодательству все, кто желает получить российское гражданство, уже его могут получить и с большой вероятностью могут избежать наказания за это.

Во-вторых, признание двойного гражданства предоставит Украине больше юридических инструментов для регулирования статуса лиц с двойным гражданством, включительно с теми, кто получит российское. Украина также могла бы заключить соглашения о двойном гражданстве с другими государствами, таким образом расширяя возможности, а также защищая права украинцев, которые проживают за рубежом.

В-третьих, связь между гражданством и подрыванием национальной безопасности остается непонятной, а формальное гражданство не становится мерилом патриотизма.

Некоторые страны даже принимают лиц с двойным гражданством в собственные вооруженные силы, правда профессиональные. Для армий, которые образуются путем призыва, двойное гражданство действительно может стать вызовом, поскольку такие армии в значительной мере полагаются на готовность солдат воевать и умирать за свою страну из чувства патриотизма. Двойное гражданство может подрывать как лояльность, так и военную способность в таких случаях.

В определенной степени негативное отношение к институту двойного гражданства обусловлено текущими политическими реалиями Украины – потребностью во внутренней консолидации и мобилизации общества, развитием национальной идентичности вокруг традиционных маркеров, а также отсутствием профессиональной армии и необходимостью поддерживать высокий уровень обороноспособности.

Но, с другой стороны, долгосрочные исторические тенденции постепенно увеличивают давление и делают двойное гражданство все более привлекательным.

Выводы

Множественное гражданство – это сильный ответ на рост транснациональных отношений в эпоху глобализации. Оно является признаком меняющегося мира.

Государства пользуются этим инструментом для того, чтобы эффективно управлять разнообразием внутри и защищать права национальных меньшинств за рубежом. Миграционные процессы являются одним из двух главных катализаторов дебатов вокруг двойного гражданства. Другим таким катализатором является трансформация роли государства.

С другой стороны, люди пользуются множественным гражданством как инструментом увеличения своих экономических или финансовых возможностей или социальной реализации. Получение иного гражданства, как правило, определяется именно такими, а не политическими факторами. Отношение людей к институту гражданства отражает в том числе и отношение к социально-экономическим перспективам, которые способна или не способна предоставить та или иная страна.

Двойное гражданство хорошо сосуществует с принципами либеральной демократии: люди, которые имеют интересы в разных обществах, должны не только подчиняться законам этих обществ, но и принимать участие в их выработке. 

Для Украины двойное гражданство может быть полезно тем, что может помочь ей защитить национальные интересы, укрепить единство общин в странах, куда направляются большие группы эмигрантов, а также улучшить отношения с западными соседями.

Но существуют факторы, которые существенно уменьшают шансы на внедрение института двойного гражданства в Украине в ближайшее время. К ним относятся чрезмерная важность этносимволических элементов национальной идентичности, публичное подчеркивание важности роли патриотизма и возможно, самое важное, структурная слабость государства.

Самой эффективной защитой украинского гражданства будет построение сильных институтов, создание экономически привлекательных условий, устойчивой демократии и правового государства.


Василий Филипчук

Редакция может не соглашаться с мнением автора. Если вы хотите написать в рубрику "Мнение", ознакомьтесь с правилами публикаций и пишите на blog@112.ua.

видео по теме

Новости партнеров

Загрузка...

Виджет партнеров

d="M296.296,512H200.36V256h-64v-88.225l64-0.029l-0.104-51.976C200.256,43.794,219.773,0,304.556,0h70.588v88.242h-44.115 c-33.016,0-34.604,12.328-34.604,35.342l-0.131,44.162h79.346l-9.354,88.225L296.36,256L296.296,512z"/>